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导论中国经过20年的改革开放，国民经济出现持续快速增长。其中国有工业做 出了重要贡献。从1978年开始推行「以市场经济为辅的计划经济」、1984年的 「有计划的商品经济」到1992年建立「有中国特色的社会主义市场经济」，国 有企业改革也先后经历了放权让利、承包制、股份制试点和建立现代企业制度 等不同阶段。在此过程中，国有企业改革已经不属於单纯意义上的单个企业改 革问题，而是涉及到整个国有经济。因此国有企业改革在宏观上承担了中国经 济实现战略性结构调整的任务。如何正确认识目前国有工业的现状，分析和研 究国有企业改革思路和存在的主要问题是本文试图讨论的内容。 在中国，政府利用行政手段参与国企改革是有其深厚的计划体制基础的。 大量的国有企业要完成从计划体制向市场经济体制的跨越需要有一个过渡。在 过渡时期出现的许多问题都是找不到现成答案的，解决的办法也只能是探索性 的，需要各级政府的参与和支持。但是中央政府在这一过程中究竟应该「抓」 什么，「放」什么?怎么「抓」，怎么「放」?都是经济结构调整中的关键性问 题。 由於在制度创新中的资源有限性，改革决策和政策制定者因无法避免「全 然的无知」而有可能出现国企改革过程中的政策失误和制度环境扭曲。分阶段 改革目标的动态化制定和改革权利的下放可以从某种程度上分散改革的风险並 且再生新的改革资源，拓宽改革的空间。然而由於从上到下的改革可能出现逐 级放大的趋势，中央能否掌握改革的最终控制权将决定改革的成败。国有企业 能否在三年内走出困境，仰赖於一个和现代企业制度相适应的公司治理机制， 基本健全的法律制度和金融市场体系。而这一切需要时间。 本文试图通过对中国国有企业所处困境、中国政府国有企业改革的战略选 择、以及所推行的改革政策和实践情况进行分析，找出中国国有企业改革所处 的阶段、呈现的特点及未来发展趋势。 本文的研究方法是根据有关数据和对政府部门推行的改革政策调查，对中 国的国有企业改革进行实证性分析。在本文起草过程中为力求数据准确，曾走 访了国家经贸委、国家计委、唐山市政府和万盟投资有限公司。有关数据基本 是从这几个单位和第三次中国工业普查分析资料中获得的。本文中所涉及到的 有关损益数据均以人民币元为计算单位。
国有企业的困境一、亏损严重从亏损企业的结构看，1994－1996年连续3年亏损的国有工业企业有2333 户，占国有工业总数的26.5％。 表2.1 「八五」末亏损企业的构成（按年亏损额划分）
从表2.1可以看出，年亏损额在1千万到5千万的企业数只占全部亏损企业数的 2.7％，亏损额却占到全部亏损总额的48.3％。因此抓少数亏损大户的扭亏对降 低亏损是关键性的。年亏损额在1百万以下的企业亏损额只占亏损总额的9％， 但企业数却占全部亏损企业数的77.3％。说明大量国有工业企业处於盈亏边 缘。这些企业基本属於地方国有企业。突出反应了在条块分割下，各地区为 「变本地资源为产品优势」争上项目，造成大部分企业因管理水平不高和有限 和过剩的地方市场，企业勉强维持生存的状况。
二、国有工业企业资产营运效率低。从中国工业总体来看，私营工业资产利润率最高，股份制工业第二，国有 工业最差。 分析有如下原因： 1、因生产能力过剩出现设备闲置。 第三次工业普查曾经对900多种主要产品的生产能力进行分析，1995年全国 有半数产品的生产能力利用率在60％以下。生产能力与销售衔接较好的产品仅 占6.3％。大量闲置资产不能进入生产过程创造价值，直接影响资产的运营效 率，造成变相国有资产流失。 深层次的原因是，一方面投资主体负盈不负亏，造成重复建设和生产能力 过剩，另一方面因市场中不同地区、不同所有制企业的差别待遇，导致市场竞 争失效，亏损企业依旧可以在不完全开放的市场环境中生存，出现过度竞争。 2、期间费用上昇，企业利润下降。 主要是指管理费用、产品销售费用、财务费用中的利息费用。从表2.3可以 看出，1995年比前年管理费用上昇了18.65％，销售费用上昇了38.58％，财务 费用上昇了36.7％。财务费用中的利息费用比例占88.14％。 表2.2 1995年不同经济类型资产利润率和税率比较
表2.3 1993－1995年乡及乡以上国有企业期间费用一览（单位：亿元）
3、生产成本上昇，超过企业承受能力。 近几年上游产品所需的原材料涨价造成生产成本上昇。涨价因素主要来自 於农副产品收购价格和农村工业品零售价格的上昇，水、电、煤、油、邮电及 铁路运费提价等。企业产品出厂价未同步上昇，原材料涨价速度过快，产品越 卖越亏，影响企业资产使用效率。 表2.4 「八五」末国有工业企业设备状况（单位：％）
4、工业设备陈旧。 70年代前，企业利润全部上缴财政，连更新设备提取的基本折旧基金也全 额上交。七十年代以后改为财政、主管部门和企业之间三方按比例分流，留给 企业用於更新设备的基本折旧金不足提留的半数。加之设备、原材料大幅度涨 价，企业提留的基本折旧费用大大贬值，致使八十年代以后国有设备严重老 化。
三、国有工业资产负债率高。1996年底全国32.2万户预算内国有企业总资产7.2万亿元，负债5.18万亿 元，资本金2.11万亿元，平均资产负债率达71％。其中不良债务截至1995年底 为1.06万亿元占总负债的20％。 表2.5说明，地方国有企业负债率大於中央国有企业负债率，中小型国有企 业负债率高於大型国有企业负债率。国有工业流动负债占负债总额的63.7％， 说明流动负债比例过大，长期负债比例偏小。 表2.5 「八五」末不同类型国有企业负债情况（单位：％）
企业债务形成原因： 一是「七五」拨款改贷款（以下简称拨改贷）后，计划体制下企业投资变 为负债投资。在一些投资项目中，国家作为投资主体的资本金不到位，增加了 企业资本结构中的负债比例。 实际操作中，有些是因投资的软预算约束，项目上马后，需追加投资的项 目缺口过大。有些则由於是「钓鱼工程」，即地方政府在向中央申报投资项目 时，担心项目投资额过大而不能获得批准，有意压低和隐瞒所需的实际投资 额，待项目开工后，边建设边申请后续工程所需的国家投资资本金。许多这样 的项目难以再次获得中央的批准，使得企业不得不寻求借债解决问题。这种在 软预算约束下的负情由银行贷款和国有企业间相互拖欠的货款构成。以1994年 为例，1年期银行贷款利率不足11％，同年通胀率为20％，贷款实际利率为 －9％。此时负债越多企业收益越大。另外拖欠其他国有企业的「三角债」不用 支付利息，也变相助长了企业债务的增加。 二是政策与投资决策失误造成不良债务。计划体制助长了许多国有企业在 投资和管理行为上，採取向上级主管部门「等、靠、要」的做法。为了能够争 取到投资项目许可，一些企业在可行报告中提供未经市场调研的虚假数据，造 成不少企业的新项目开工之时，即是亏损之日。另外资本的非生产性投入，如 用於职工住房建设，企业办社会等项的投入不仅不能产生经济效益，而且还增 加了企业的不良债务负担。 表2.6 「八五」末不同时期建厂的国有工业企业利税情况（单位：％）
从表2.6看，本应在技术、管理、设备和企业负担方面都应该优於「老」企业 的「新」企业，效益状况却远远不如「老」企业，令人深思。它反映出一些企 业和地方盲目投资，重复建设和快速经济发展背后的虚假速度，粗放式的经济 增长方式，过剩的生产能力以及严重失衡的产业结构。 三是企业债务结构呈现多重负债型。从国家体制改革委员会对29家现代企 业制度试点所做调查看，形成企业债务的来源有：
四是工业资金紧张挤占国有企业流动资金。 1、因外来投资快速增长造成人民币短缺挤占内资企业流动资金。 据调查，平均每吸引1美元外资，需要提供8－15元配套人民币才能形成外 资企业生产能力。以1994年为例，外国直接投资总额375.21亿美元。若按 1：10的比例配套人民币，需要3752亿人民币的配套能力，约占1994年国家银 行新增贷款的46.16%，也是当年工业生产企业新增贷款的2.37倍。但是国家银 行从未考虑将外国投资对配套人民币的需求纳入计划。靠地方和企业更是无法 落实如此大量的人民币配套资金。外资企业通过高利率集资和擅自办理外汇抵 押人民币贷款等手段，挤占国家计划内流动资金贷款，甚至影响整个工业经济 效益。 表2.7 1992－1995年国有工业流动资产增长情况（％）
2、固定资产投资规模过大，建设项目资金缺口不落实，工业流动资金被挪用。 八十年代经济高速增长时期，有的地方靠拖欠上项目，可行性报告超概算 和资金安排不落实严重。根据国家计委1996年初调查和测算，全社会在建设中 的总规模达到56000亿元，剩余需完成的工作总量超过28000亿元，主要行业的 272个基本建设大项目资金缺口近500亿元。因此据国家计委测算，大约有15％ 的流动资金被挪用於固定资产投资。 3、呆坏账及债务拖欠蚕食工业资金。 部分长期亏损的国有企业资不抵债，造成国家或贷款机构资金回收无望， 形成呆坏账。据测算，目前待核销的呆坏账累计约为4000亿元。1995年未工业 应收帐款净额累计高达8050元。其中当年新形成的拖欠就有1700多亿元，严重 影响了企业的生产和经营。 4、产品积压占用工业资金。 1995年末，工业产品占用资金总额为4598亿元，比年初增加850亿元，其中 产成品占用资金约为20％。
国企改革内容介绍
一、国企改革的战略思路。中国的国企改革是一场自上而下的自觉行动。改革的目标从改革之初的 「以市场调节为辅的计划经济」，到「有计划的商品经济」和之后的「有中国 特色的社会主义市场经济」，分阶段演进。 国企改革战略思路选择的出发点是，自上而下的改革是可以控制的。在中 央统一领导下，依託全国一体化市场，进行有部门分工和层次分工的调节，可 以基本保持各项改革的合理顺序。在不致发生重大偏差情况下，可以边实施边 调整，並不断加以改进。同时，为了避免改革过程中计划经济和市场经济的长 期对峙，而造成国民经济运行恶化，需要在儘可能短的时间内，通过行政干 预，理顺经济关係，加快改革步伐。 因此，国企改革採取了总体蓝图设计、分步实施和分地区开展配套改革的 方案，企业、市场和宏观管理改革同时进行。具体内容包括： 1、抓大放小：重点扶持国有大中型企业，建立适应市场经济的现代企业 制度，同时对国有中小型企业採取多种灵活的经营方式。建立现代企业制度就 是用公司制（即股份有限公司和有限责任公司）改造国有企业，变国家对企业 的直接管理为间接管理。在企业内部建立股东大会、董事会、监事会和总经理 负责制，达到股权、法人所有权和经营权三权分离。国家作为股东，以出资额 承担有限责任。 1996年，国有大中型企业共15763家（其中特大及大型企业4946家），仅占 全部国有企业的18.1％（其中特大及大型企业占5.7％）而资产产值、利税分别 占83.9％、82.5％、94.0％（其中特大及大型企业分别占64.9％、63.3％、 82.3％）。由此可见，抓住大企业就是抓住了重点。「抓大」就是对经营效益 比较好的国有大型企业重点扶持，提高规模经济效益。「放小」就是放开搞活 国有中小型企业，使其在市场经济中去经受考验。 2、收缩战线，进行产业结构调整。中国的国有工业广泛分佈於60个工业小 行业中。要改变这种散、小、差的现状，就需要对国有工业在国民经济中的作 用重新定位，退出那些不占优势的行业领域，进行产业结构调整。国有工业的 行业选择方向是以社会效益为主，侧重於关係国民经济发展全局的行业，如：
3、有选择地分地区进行配套改革。选择试点城市之目的在於通过试点对改 革进行突破性尝试，暴露矛盾，为在全国范围内推行改革积累经验。 对於目前国有企业面对的深层次问题，如社会保障、经济结构调整、要素 市场、国有资产监管与运营，投资融资体制以及健全和发展中介组织等问题， 都不是企业自己所能够解决的。国有企业改革需要各项配套改革的支持。因此 将国家有限财力用於有条件的部分地区建立改革试点。
二、建立现代企业制度。1994年11月国务院召开了「全国建立现代企业制度试点工作会议」並初步 确定，用以后两年的时间建立200家现代企业制度试点。具体由国务院统一领 导，建立由宏观经济运行部门、税务、工商、银行、人事组织和国家资产管理 等部委组成的部际联席会议联络员制度，及时研究协调试点企业改革中出现的 问题。试点企业起草《实施方案》经职工代表大会讨论並通过后，由地方政 府，地方政府组织人员对《实施方案》进行总体论证和可行性分析，提出审 批意见並上报国家经贸委确认。 《实施方案》应就下述几个方面有所侧重：
1、改制：国有企业产权重组。 通过将国有企业改制为股份有限公司和有限责任公司，变国家对企业的直 接管理为间接管理。在企业内部建立股东大会、董事会、监事会和总经理负责 制。国家作为国有企业的股东，根据出资额对企业债务承担有限责任。政府和 其他管理部门不再对企业行使国有资产所有者职能。 通过将非银行债权转股权，「拨改贷」转增国家资本金，法人持股、企业 内部职工持股和招商引资等多种途径，逐步实现企业投资主体多元化。 依据《公司法》确定董事会对公司决策的法律地位，明确董事会对公司资 产经营的具体责任，确立总经理对董事会负责制並成立监事会。监事会成员有 股东代表和适当比例职工代表组成，职工代表经公司职工民主选举产生。 国有独资公司监事会依据《国有企业财产监督管理条例》成立。成员由国 家授权的监督机构派出。监事会对股东会或国家授权的机构负责。公司的董 事、经理和财务负责人不得兼任监事会成员职务。 改制后的公司组织形式有：股份有限公司，有限责任公司，股份制集团， 定向募集公司，股份合作制公司等。 其中有限责任公司是解决国有企业和集体企业之间联合兼並的有效形式； 股份制集团用於解决大的行政性公司或大的专业性总公司通过对下属企业层层 控股加以管理；定向募集公司是在国企改革过程中，某些地方的国有企业通过 职工内部集资或定向外部法人募股而形成的一种向股份制公司过渡的公司形 式，《公司法》已经取消这类公司的法律地位，並进一步向股份有限公司和有 限责任公司改造；股份合作制公司兼有股份制与合伙经营的特点，起源於农 村，适用於城镇中小型国有企业或集体企业的体制改革。企业既实行按劳分配 又实行按资分配（按股分红）企业资产绝大部分归股东所有，同时又提取部分 公共积累。 2、改造：强调开发和创新机制对企业生存的重要性。 对试点企业制定技术改造优惠政策，提供技术改造资金支持。具备条件的 企业可以建立「技术开发中心」。 3、改组：改革企业劳动人事工资制度。 总经理和副总经理等高级管理人员与董事会签定聘用合同，企业员工与企 业签定劳动合同。试点企业可以自主确定企业工资水平、内部分配方式。高级 管理人员的报酬由董事会依据国家有关规定，决定年薪和与业绩掛钩的奖励。 董事和监事的报酬由股东或国有资产产权代表机构决定。 4、加强科学管理，推广学邯钢经验： 根据《「九五」企业管理纲要》、《企业财务通则》和《企业会计准则》 实行现代企业管理並依法建立企业法律顾问制度。 邯钢是一个1958年建厂的老钢铁企业。80年代曾经是河北省利税大户。后 出现持续5个月的亏损，其中28种钢材品种中有26种销售亏损。面对老国有企业 出现的普遍问题，管理层在没有改变企业内部组织结构的情况下，採取按照产 品的市场销售价格逐道工序测算目标成本，严格内部监督机制等办法，从1991 年初正式推行「模拟市场核算，实行成本否决」的生产管理体制改革。在实行 管理改革的5年内，吨钢成本连年下降。 1991－1995年逐年成本下降比率一览
其中，吨钢综合能耗比全国平均水平低40％，全员人均年产钢量（包括后勤系 统和辅助单位）提高了一倍，原材料採购成本下降了8250万元，资产负债率从 70％下降到39％，销售利润提高了15个百分点。仅从内部挖潜就增加效益8亿 元。在降低成本的同时，及时进行技术改造，从原来的28个产品增加到36个 产品。产品因优质加价就多获利6768万元。 邯钢的特殊意义在於，为处於经济结构调整中的国有企业提供了一条切实 可行的道路。
三、建立优化资本结构城市试点。为使试点企业能够按照《实施方案》的内容进行改革，中央明确各级政府 在国有企业改革中的主要作用是进行相关的配套改革。其中包括医疗制度和住 房制度改革、建立並完善养老保险和失业救济制度、培育劳动力市场、推行再 就业工程等。通过建立和完善这些配套改革，加强地方政府的社会管理职能。 由於试点城市的工作内容非常广泛，几乎涉及到改革的方方面面，而且又 多属於探索性阶段。本文在此不想赘述。仅就上海市为例介绍作为第一批试点 城市的上海市建立社会保障体系、推行再就业工程和政府职能转变方面的情 况。 1、建立社会保障体系： 1991年上海市计划预算内企业职工156万人。至1996年初减至110万人，平 均每年减员10万人。其中纺织行业原来拥有55万职工，因上海市工业结构调 整，已分流並安置18万富余人员转岗工作。 上海市的社会保险体系已经初步形成由基本保险、补充保险和社会救助三 方面构成的基本框架。基本保险包括失业保险、医疗保险和养老保险。目前全 上海市1.3万余家国有企业已经集体参加失业保险，覆盖率达到了95％，从1980 年到1995年底收缴资金总额已达6.26亿元。养老保险覆盖率已经超过90％，医 疗保险於1996年1月正式实施，也基本到位。补充保险主要是针对生产经营较好 的企业，集体为职工投保並鼓励职工个人投保。 2、建立再就业服务中心： 成立再就业服务中心的背景是为了帮助结构调整中的困难行业（如纺织和 仪表电器业），託管企业成批下岗职工，使其与原企业脱离，但不离行业系 统，不进社会。 服务中心的主要任务有两个。 一是培训下岗人员，帮助安排再就业。经培训的下岗人员向四个渠道分 流：
二是保障下岗人员的基本生活水平。服务中心在保障下岗人员基本生活必 需方面，採取政府、社会、控股集团（经改制后的原主管工业局）三方共同筹 资的办法，提供下岗人员的基本生活费和社会保障费。 3、政府职能转变：成立控股集团 分别将商业、建筑、农业、交通系统的18个企业主管局改制国有资产控股 （集团）公司或大型企业集团。经国有资产管理委员会授权，对国有资产经营 管理。这些控股公司的性质是国家授权的、专司国有资产经营並行使国有资本 股东权利的财团性法人。 对控股公司而言，国家授权经营管理的国有资产都是长期闲置的企业存量 资产，运营效率低，增值缓慢。因此控股公司的主要责任是如何盘活这些存量 资产，达到国有资产的保值和增值。概括起来有如下做法。 厂区土地出让，获得再生资金。 通过国有企业多元持股，以少量国有资产调动社会资本投资於国有企业。 通过委託优势企业管理劣势企业，或优势企业通过兼並劣势企业等手段， 将运营不良的国有资产盘活。 在政府主管工业企业局转制为国有资产控股公司后，政府职能转变主要体 现在如下几个方面： a、人员机构精简：至1996年原8个工业局改制为控股公司，人员减少 50％，机构数减少63％，保留下来的机构普遍增加了国有资产管理、市场开 发、投资发展和财务管理等部门。 b、理顺了关係：控股公司的组织管理体制从原来按行政隶属关係逐步转 变为以国有资产为纽帝的母子公司体制，初步理顺了控股集团公司和下属子公 司的职责权限，有利於处理好上级主管部门和下属企业的关係。 c、有利於打破条块分割：在计划体制下，各工业局的考核指标以实现产值 的多少为评判标准。转制后，由於控股集团公司以国有资产运营为目的，考核 指标转变为以实现资产的保值增值程度为新的测量标准。各控股公司和大型企 业集团的董事长都要签定资产责任书，确定当年的资产增值指标，並辅以年薪 制约考核办法。由於资本运营是建立在市场运作的基础上而不是计划生产，因 此有利於通过跨部门、跨地区和跨行业的兼並与重组，实现优势互补，也弱化 了条块分割的地方保护主义。
四、地方分权、企业分权与国有中小企业改革。在改革开放过程中，中央通过财政包干和将中小型国有企业下放到地方一 级政府管理等办法，逐步将经济剩余分享权和控制权重新分配给地方政府，即 所谓的「地方分权」，而地方政府又将其重新分配给企业的管理者，即所谓的 「企业分权」。 儘管中央政府根据各地区的经济发展水平来确定与各地方政府之间不同的 收入分割比例，但是这种制度结束了不同政府和不同地区之间的任意转移支 付。使省际、市际、县际和乡际之间的关係逐步市场化。各地政府作为本地企 业的行政管理人和经济代言人，一方面要解决过渡时期因不完全的计划体制和 不完全的市场经济所产生的社会问题，另一方面还要承担引进人才与资源，扩 大本地产品的区域外市场覆盖面的任务。在此过程中，更有效率的企业和地区 总是试图打破其它地区的贸易壁垒並形成地区之间的市场竞争。这种竞争不仅 起到了对中央在不同地区之间资源配置的再分配作用，有助於提高资源的配置 效率，而且有效地促进了国有企业产权在不同级别政府间的分配和界定。使不 同级别的地方政府成为其管辖区内公有制经济的真正剩余索取者和控制者。这 种制度有效地激发了地方政府追求本地经济发展和提高所属企业竞争力的积极 性，也加剧了地区之间的竞争，並进一步引发以地方政府将国有企业剩余分享 权让渡给企业管理者和职工为特点的国有企业民营化进程。 1992年至1994年山东省诸城市和浙江省温州市首先开始对国有中小型企业 进行股份合作制的改造。其特点是政府以企业国有资产代理者和社会经济管理 者的双重身份对改革进行了统一规划並组织实施。採取职工和企业经营者平均 持有企业股份的方式，将企业中原来属於国家的资产进行评估並出售给企业中 的个人，使企业的产权独立，政府退出企业的经营管理。由於当时的这种制度 改革冲破了几十年的计划体制，激发和释放出巨大的改革能量，引起社会上的 普遍反响。经过改制的原国有中小企业经营状况开始改善。其中温州市1994年 全市工业总产值中的70％来自股份合作制的工业企业。 但是在其后的几年中，由於这种股份合作制度的企业参与者同时又是企业 资产所有者，企业逐年分红，造成企业分红比例过高影响企业长期发展。诸城 市的企业平均分红与权益比率曾一度达到60％－70％，有些企业甚至超过 100％。 而且由於企业内平均持股产生「搭便车」行为。一方面职工因感受不到对 企业决策和管理的影响，对企业关心度下降。另一方面经营者的激励机制依然 没有建立起来。从企业的外部环境来看，融资困难、市场不景气和激烈的竞争 也影响企业效益。 1997年第四季度，诸城市开始对经过股份合作制改制的原国有中小企业进 行「培育大股东，增强企业经营动力」的产权制度改革。其主要内容是： 加大经理层和优秀职工持股，鼓励董事会成员对企业控股； 将有条件的股份合作制企业改制为有限责任公司和股份有限公； 组建诸城市产权交易市场，突破现有体制对企业股权流动的限制。 此次改革的特点是相对於第一次政府发起的企业制度改革，第二次改革是企业 因经营危机而自发进行的产权重新组合运动。诸城市已有703左右的企业进行了 第二次产权改制。政府因不再拥有企业产权，在改革中的作用明显下降。
国企改革中存在的问题
一、现代企业制度与公司治理机制的建设应同步进行。如前所述，在国有企业中建立现代企业制度，就是通过行政手段执行公司 化和股份化改制，达到企业资产所有权与经营权的分离，从而实现政企分开。 这种为解决政企分开而採取的国企所有制改革，把工作重点放在了如何重 组和管理国有资产上，忽视了对现代公司制度赖以生存的公司治理机制及其环 境的研究，似乎一旦政企分开，适应现代企业制度的新体制就会自动运行。 在市场经济中，公司的所有权与经营权分离之后，会出现「代理人问 题」。严格的政企分开只可能解决政府官员对企业的干预，但却不能避免企业 经理人员及国有资产代理人的贪污和腐败。如果没有新的公司治理机制去代替 旧有计划经济下的企业管理模式，上述现象可能更加严重。 在西方国家中，用以解决「代理人问题」的公司治理制度经过了一个漫长 的演进过程。其主要功能是通过完善的法律约束，实现投资者对管理人员的有 效控制，保障投资能获得合理的回报。同时，发达的金融市场有助於通过公司 参股或股票期权方式，激励经理人提高公司的长远业绩。 中国目前在建立现代企业制度方面的激进改革方式与市场及其法律制度建 设的循序渐进性相矛盾。若不重视市场和法律制度的建设，企业改革将会付出 极高的代价。
二、产业结构调整中分阶段改革造成的制度环境扭曲。现象1。主要是指在某些行业中，首先放开产品市场，要素市场却仍然採 取计划性专营体制。由於地方政府对计划性要素资源的直接控制，使要素的专 营只能部分发挥作用。造成不同地区、不同所有制、不同隶属关係的企业，在 原料的供应方面地位不平等，出现企业差别待遇。城市中的大中型国有企业得 不到物美价廉的原料供应，效益下降甚至亏损，但是原材料产地的地方政府出 於解决本地就业和增加收入的考虑，在全行业出现生产能力过剩、市场趋於饱 和的情况下，继续上新项目，产生过度竞争。由此造成资源配置效率降低，以 致出现全国中速增长，而效益高的大城市趋向萎缩的反常现象。越早开始转轨 的行业，制度环境的扭曲程度越严重。 现象2。採取外部融资为主内部融资为辅的融资政策，却未考虑到大批外 资涌入有可能给国内带来人民币资金短缺的冲击。主要是配套人民币短缺挤占 国内企业流动资金。另外，港澳台三资企业的外资到位率低，以银行贷款弥补 资金不足也是造成国内资金紧张的部分原因。例如，1995年累计外商（港澳 台）直接投资的协议金额达3958.65亿美元，但累计实际利用外资（港澳台） 金额只有1347亿美元，资金到位率只有34％。在1992年和1993的两年中，增长 过快的外商直接投资协议金额，曾一度使外商直接投资到位率在1993年降至 28.4％，达到1984年以来的最低水平。
三、政策制定失误及政策的约束力下降。仅以纺织总会有关棉纺行业的政策制定为例。 1991年，国务院批准了纺织部实施压锭技改专项。要求到1998年实现压缩 棉纺锭1000万锭的目标。其中每压缩1万棉纺锭，提供2200万优惠贴息贷款 （中央1600万，地方600万）。但是截至到1995年，在压缩338万锭的同时，全 国棉纺锭总数由压锭前的3822万锭增加到4190万锭。 国家计委、纺织部曾数次发文，要求无论规模大小，新增棉纺锭要严格按 照有关审批程序审批。结果在1992－1994年间，新增的300万棉纺锭中，大部 分未经纺织总会批准。其中进口的70万锭，有95％以上未经纺织总会审查。 对棉花採取三不放开，造成国内棉价高於国际市场价格。1995年国内棉价 高出国际市场30％。1995年下半年，中国成为棉纱净进口国。1996年共进口棉 花150万吨。致使国产棉花大量积压。作为棉花专营的各级供销社，纷纷突破 政府规定的价格下限收购棉花。为避免打击棉农的积极性，中华供销合作总社 发出「制止棉花供应价格违规行为」的紧急通知。 纺织总会在规划棉纺行业从东部向西部转移时，要求每个西迁项目达到l 万锭的生产规模。从某种程度上反映了主管部门在国企改革中，强调企业规模 经济的特点。在前述国企改革战略思路的选择中，也提到了要建立适应具有一 定经济规模和技术水平国有企业的现代市场经济。这一想法在贯彻执行中，忽 视了国有企业对经济规模和技术水平的选择应以适应市场经济为前提。目前的 国有企业要适应市场，企业的财务状况比「技术水平」和「经济规模」等项指 标更重要。事实也证明，在目前存在「以小挤大」、过度竞争的纺织行业，一 些国有企业有从资本密集型向劳动密集型转化的趋势。这是企业对市场作出的 合理选择。从企业的角度讲，社会化分工的出现使过去靠「大而全」、「小而 全」经营的生产企业看到，某些工序自己加工不如委託加工获得的收益大，所 以有些企业将部分设备出租或出让给协作供货方。採用低劳力成本的农民工取 代高管理成本的一些现有设备也是企业根据自身经营能力作出的合理选择。从 市场环境看，纺织品属劣等品，品牌效应不大，规模经济在生产中不明显。因 此大企业不一定就比中小型企业有竞争力。
四、中小企业改革面临的困难。1、对中小企业在国企改革中的作用认识不足，在短期内难以放活小企业。 如前所述，由於过分强调具有一定经济规模和技术水平的国有大中型骨干 企业在国民经济中的作用，因此在企业改革的实践中，长期忽视对中小企业的 扶持和发展。1997年德国复兴信贷银行负责人访华时，曾表示希望在为中国中 小企业提供风险投资的银行监管、投资咨询、有关人员培训和建立投资合作机 构等方面进行交流。中国人民银行的一位部门负责人当场表示，没有精力顾及 中小企业。 事实证明，一个地区中小企业的发达程度将直接影响该地区的就业、消 费、社会分工及市场活力。中小企业越是相对发达的地区，国有企业的生存环 境与经营状况就会相对於中小企业欠发达地区的国有企业为好。目前，中央已 经逐步认识到中小企业在经济发展中的重要作用，並於1998年出台鼓励对中小 企业贷款的有关政策。但是在执行程序上，由於国家大银行的经营成本高，难 以实现对中小企业的「微观贷款」，又缺乏中小企业金融机构为非国有中小企 业提供贷款。另外国家在整顿基层小金融机构时，将农村信用社並入政府控制 和管理的合作银行，也关闭了一些农村合作基金，使中小企业贷款雪上加霜。 2、经过第二次股权改造的原国有中小企业依然存在产权制度缺陷。 由於改造后的企业中，经营者持大股，一旦发生损害其它股东利益的经营 行为，无法罢免经营者。有些企业已经出现因分红比例提高，挫伤职工积极性 的情况。 温州市开始採取引进职业经理和在董事会中外聘非股东独立董事的办法增 加对具有双重身份的大股东兼经营者的制衡。但是影响二次改革的企业外部环 境仍然差强人意。如上述的中小企业融资困难、资本市场建设、健全监督和司 法体系等配套改革涉及面广泛，某一地区难以孤立进行。
五、改革过程中的国有资产流失现象控制不力。根据调查，国有资产流失方式主要表现在如下几方面：
六、上海市国有资产管理体制改革可能存在的问题。如前所述上海市国有资产管理体制的基本框架分为三个层次：第一层是国 有资产管理委员会，由市政府领导组成，是本市国有资产所有权的总代表，依 法拥有本市的国有资产，並对其行使占用、处置和收益四项权利；第二层为国 有资产运营机构，由职能局、大企业集团（公司）或综合性持股公司构成；第 三层为市国有资产运营机构，将其运营的国有资产按不同比例分别投入到各类 企业后形成国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。 出现的问题是作为社会经济管理者的政府作为国有产权的代表者，政企关 係依然没有分开。一些专业部门和主管部门通过把自己从行政部门变为行政主 管部门加国有资产经营者或国家授权投资机构，把行业内主要企业的权利再次上 收，使自己变成投资中心和重大决策者。有可能出现严重垄断局面。
从中国的经济体制改革看国企改造如前所述，中国的经济改革目标是在确定了对国有企业和传统计划经济实 行市场化改革的总体蓝图下，分阶段动态演进的。即从1977年的「以市场经济 为辅的计划经济」，到1984年的「有计划的商品经济」和1992年的「有中国特 色的社会主义市场经济」，经过了一个漫长的过程。 在改革之初，决策者可以十分清楚地知道想要改什么，但事实上因决策环 境的不确定性和决策过程的複杂性，决策者不可能一开始就通过有限的预见， 准确地把握未来的改革目标。由此造成的政策制定失误和制度环境扭曲也是难 以避免的。 中国经济改革的特点是运用满意性原则，通过对现实的批判，在不同的改 革阶段确定不同的改革期望水平，从而简化行为决策中的複杂性。通过这种 「边干边学边调整」的办法，逐步向最终的改革目标逼近。 改革过程中，受到新制度产生的资源稀缺性限制。这种用於制度创新的资 源除了人力、物力和财力外，还包括知识、信息和可选择的政策资源。在这种 因改革资源稀缺使改革空间有限的条件下，中国制度创新的路径选择具有弹性 化的特点。如，在结束「文化大革命」以后的「拨乱反正」时期，为寻求新的 经济动力，从宪法层面改变了「以阶级斗争为纲」的基本方针，並从操作准则 层面确立了「解放思想，实事求是」的思想路线以「三个有利於」作为是非判 断的标准。 在开发和利用有限改革资源方面，强调改革资源具有内生性。通过「只给 政策不给钱」的改革权利下放，对地方政府提出改革的指导性原则，为基层组 织的制度创新留有余地，並激励地方政府作为多极制度创新者开发改革资源。 地方政府出於追求本地经济发展的目的，对中央界定改革范围的「模糊地带」 设法进行拓展，为基层组织创造更多的获利机会。在这一过程中改革出现了逐 级放大的现象。同时通过有益的改革实践，产生自下而上的信息反馈，影响权 利部门和改革决策者调整改革思路，对改革方案进行细化和改进。由於在新旧 体制转轨过程中旧的计划经济方法和手段在弱化，新体制在短期内不完整，地 方政府起到了不完全计划体制和不完全市场经济的衔接作用。 也应该看到，由於採用先试点后推广的非平衡策略，使试点地区因获得改 革的优先权，而享受到优惠政策和先行一步的体制优势带来的好处。对於未被 批准为试点的地区形成改革的进入壁垒，並使这种优先权产生的收益具有垄断 租金的性质。一方面改革的权利部门有可能通过「制度创新的优先进入权」审 批进行「创租」，另一方面地方政府出於本地区的自身利益作为本地企业的代 表向权利中心「寻租」，以获得制度创新的进入权。这会造成企业对地方政府 的依赖。同时地方政府也有赖於本地企业提高市场竞争能力，从而增加与中央 权利部门的议价能力。因此，企业领导人通常与地方政府官员保持有密切的公 务和私人关係。但是国有中小企业的产权改革过程说明，随着国有资产从企业 中退出，地方政府对企业的干预度明显下降，企业自主经营权增加。 此外在推广邯钢经验的过程中，有人把邯钢经验误解为市场经济的运行机 制有可能建立在计划经济的微观基础之上。也就是说，只要加强管理，有一个 好的领导班子就可以改变国有企业的亏损状况。国有企业亏损原因有管理因素 和市场因素，但从根本上讲是现存企业制度难以适应经济市场化的要求。在经 历了产出市场化、投入要素市场化的企业外部制度环境改革后，从80年代初、 中期以来国企的内部改革也经过了减政放权、厂长经理责任制、利润递增包 干、政企分开、实行现代企业制度等一系列尝试，核心都是转换机制。但是至 今机制问题並未解决，企业内在动机仍然不足，亏损的国有企业生产经营状态 继续恶化，尤其是中央所属的大中型企业亏损额继续上昇。中央认为国有企业 改革已经进入攻坚阶段，並提出国有大中型企业要在2000年前的三年内走出困 境。 在此有必要通过对目前改革进程所处阶段的认识统一对国企「脱困」的理 解。 到1996年底，全国经股份制改造的国有企业只有9000余家，其中上市公司 只有530余家，占股份制企业比重不足6％。在这些上市公司中，国家股和法人 股不能流通。也就是说在全国32.2万户预算内国有企业中，7.29万亿总资产的 绝大多数是不能流动的存量资产。部份实现公司制改造掛牌上市的国有企业转 轨不转制。成立股东大会、董事会和监事会表面是三权分立，实际上三个权利 部门后面都是国家股东，使股份公司的内在约束机制弱化，公司管理的各层面 不得不对国家股代表－行政部门负责。 截至1998年10月底，国有及国有控股工业企业亏损面达49％。其中大型企 业亏损面55％，中小型企业亏损面47％。在国有企业总计800亿元的亏损额中， 国有大型企业亏损额为600多亿元占四分之三。（1998年12月28日《经济日 报》）。 另外在关於建立现代企业制度的改革方案中，将原计划体制下的国有资产 管理体制，即由国家委託地方政府、各部委代管，各地方和各部委又委託各地 专业主管局和专业公司进行管理的国有资产管理体制转变为国务院和各省市所 属的国有资产管理委员会（原国有资产管理局）是国有资产所有权的最高代表 机构，在这些机构属下的国有资产控股公司是二极机构，派到国有股份公司担 任董事长的人实际上是三级或四级国有资产代理人。因此，国有制与国企的这 种产权关係决定了国有制股份公司虽然在形式上与私有制股份公司相类似，在 公司内部设立股东会、董事会、监事会，但由於国有制的委託代理层次较多， 使初始委託者同最终受託者之间的财产关係疏远，政企分开问题没有完全解 决。 建立一个现代企业制度能够正常运行的公司治理机制需要健全的法律制度 和发达的金融市场体系。而这些都不可能在短时期内通过行政手段完成。 有鉴於此，短期内的国企「脱困」目标应是减少亏损。因在十余年改革的 实践与发展过程中对形成国企困境的原因及出现的矛盾进行长期深入的分析， 而产生一系列理论性突破，为「十五大」出台的深化和加速改革进程方针政策 提供了依据。但是由於自上而下的改革具有逐级放大的功能，中央能否掌握改 革的节奏和保留最终控制权将是决定改革成败的关键。 改革的过程就是制度创新的过程。中国的改革作为一个全国范围内大规模 的制度变迁，在改革初期具有自上而下强制执行的特点。事实上，随着改革进 程的深化，制度变迁呈现出以国家自觉行动为特征的「强制性」和以「初级行 为团体」自愿为特征的「诱致性」相混合的中央政府主导型国有企业制度创 新。改革的组织者是中央，地方政府和企业在制度创新中更多地表现为局部性 和自发性。这其中涉及到多元的利益主体。不同主体在制度创新中扮演不同的 角色，而且随着制度变迁过程的演过，出现不同利益主体之间的角色转换。 在改革的过程中，必然会引起利益关係的变化。利益问题关係到改革的动 力问题。在改革中受益的经济主体会成为改革的动力，而受损的经济主体会成 为改革的阻力。同时改革过程中还存在着部分利益和整体利益、短期利益与长 远利益之间的矛盾。改革能否成功，很大程度上取决於全社会对改革成本的承 受能力。这种改革成本除表现为因「知识不完全」、「信息不对称」和「制度 预期不确定」造成的改革经济效率损失外，还表现为由於制度变迁的非帕累托 改进，出现利益重新分配，造成某些受损利益集团抵触改革所引起的经济损 失。同时，「混合型」的制度变迁，可能因改革组织者的政府目标与初级行为 团体的社会组织目标差異，令改革者的「改革收益」与改革的「实际社会收 益」出现大的偏差，增大改革成本。 在改革资源有限的情况下，有可能通过逐步的意识形态改进，弥补对利益 受损集团的经济补偿不足。令受损利益集团为获得更多的选择权和自由度忍受 眼前的经济利益损失。並通过向有关经济主体提供真实信息，实事求是地分析 将要出台或正在进行的各项改革对其利益的未来影响，树立现实的预期。让人 们相信，未来制度比现在的制度更加公正、合理，使人们摆脱狭隘的眼前利 益，克服搭便车行为，並通过推广改革成功经验，提供现实可行的改革道路。 总之，不能忽视政治与意识形态在制度创新过程中，具有超物质和超经济的精 神力量。 此外，法律范围内採取强制性措施是政府的特殊权力。在渐进改革过程 中，如果某项改革触及到本质问题，需要突破，用其他手段无法奏效，又不能 拖延的情况下，法律内的强制是推进改革的必要且最后手段。同时，特别需要 倚重在20年改革中培养出的「受益群体」，形成一支社会化抗风险力量。 总之，中央政府能否把握改革的最终控制权，首先要求改革应建立在经济 上的相对自由、法律制度的相对完善和政治制度有效控制的基础之上。从政治 角度考虑，只有在总体继承的基础上进行局部否定之革新，才可望满足社会各 方政治力量的基本要求，从而使社会稳定得到保证。从相对自由的市场经济来 看就是建立能够同时解决好社会公平与市场效率的市场经济体系。而国企改革 则是这个经济改革的一个组成部分。经改革后的国有企业应该能促进效率与公 平之间的有效结合。 在市场机制逐渐占据优势的今后若干年，来自各经济组织和利益集团以及 地方政府的内生或自生化改革趋势会越加明显，市场化的改革推进将越来越多 地表现为多元化的社会经济力量之合力，市场化进程不可逆转。政府对改革的 最终控制权应体现在通过完善的法律制度来有效地维护公平的市场竞争秩序， 纠正市场失效，促进经济的协调发展，保护环境，调节收入分配和促进就业等 方面。 [zgyj1999/xiamian.htm] |
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